Главная / Обратная связь

 

Гуманитарные, социально-экономические
и общественные науки

Humanities, social-economic and social sciences

Научный журнал ISSN 2220-2404 (печать) ISSN 2221-1373 (On-line) входит в перечень ВАК при Минобрнауки РФ

„Humanities, Social-economic and Social Sciences“

The national scientific journal ISSN 2220-2404 (print version) ISSN 2221-1373 (On-line)  is included  in the List of peer-reviewed scientific editions, recommended by the Supreme Attestation Commission of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation.

 «Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки». Серия: Исторические науки. Культурология. Политические науки https://www.online-science.ru/?k=p&i=p37

 

 

 

 

 


 

www.online-science.ru

 

 
 
     
 
 
     
 
 
 
 Поиск:
 
Юридические науки
 
Главная / Рубрики журнала / Юридические науки
 
Номер: Выпуск №2-4 - 2011 г.

УДК 342.417
Х - 20                      

Харитонов Игорь Константинович
аспирант кафедры конституционного и муниципального права
Российского государственного социального университета
o_izdatel@krdu-mvd.ru
Haritonov I.K.
The post-graduate student of chair of the constitutional
and municipal right The Russian state social university
o_izdatel@krdu-mvd.ru

               
Социальное государство: проблемы финансового обеспечения


Аннотация: В статье рассматривается понятие «социальное государство»,  анализируются различные взгляды ученых на его содержание и структуру. Устанавливаются взаимосвязи между социальной составляющей деятельности российского государства и государственной политикой в области финансов. В статье освещены вопросы определения источников и размеров социальных выплат в действующем российском законодательстве.
Сформулированы проблемы становления социального государства в России, связанные с финансовыми гарантиями обязательств, закрепленных Конституцией Российской Федерации.
Ключевые слова: Социальное государство; конституционные основы; федеральные и региональные стандарты; долевое финансирование;  финансовые гарантии; бюджетирование, ориентированное на результат.
Annotation: This article is devoted to problems with financial guarantees of «social state». Different views of scientists on its problems and structure are analyzed by author.
In article questions of definition of sources and the sizes of social payments in the operating Russian legislation are taken up.
Problems of formation of the social state to Russia connected with financial guarantees of obligations, fixed by the Constitution of the Russian Federation.
Keywords: social state; constitutional base; financial guarantees; sizes of social payments.

В Конституции Российской Федерации Россия провозглашается социальным государством, политика которого направлена на создание условий обеспечивающих достойную жизнь каждому российскому гражданину. При этом задачи государства в указанной сфере отношений конкретизируются: это охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. 

Вопросам социальной составляющей государственного управления посвящено немало работ. Так, В. Е. Чиркин разграничивает социальную основу общества и социальную основу государства. В первую он включает идеи социального партнерства, сотрудничества и состязательности, вторую объединяет в понятии «социальное государство». Оно, по его мнению, призвано содействовать установлению на основе закона партнерских отношений труда и капитала, влиять на распределение экономических благ, создаваемых в обществе, исходя из принципа справедливости, стремиться обеспечивать солидарность в обществе, достойное существование каждому человеку и справедливое распределение общественных тягот, прежде всего на основе соответствующего налогообложения [1]. По мнению О. Е. Кутафина,  деятельность государства в социальной сфере представляет собой часть общей политики государства, которая касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанных с изменениями в социальной структуре, ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей, совершенствованием образа жизни [2]. 

По мнению В. Д. Мазаева, социальные основы российского государства закреплены в Конституции.  Это социально-правовые нормы о полновластии российского народа, демократическом правовом государстве, признании высшей ценностью прав и свобод человека, политического и идеологического плюрализма. Кроме того, ею охватываются положения, составляющие общие начала государственного регулирования: об образовании трех уровней публичной собственности, особом правовом режиме использования природных ресурсов, механизме разграничения публичной собственности по соответствующим уровням публичной власти [3].

Ю. И. Скуратов отмечает, что было бы несправедливо сводить назначение социального государства к поддержке слабых, социально -уязвленных слоев населения. Речь должна идти о выполнении государством соответствующих социальных функций применительно ко всем слоям населения, всем гражданам страны [4]. 
Действительно, включение в содержание социального государства идей гуманизма и демократии, придает ему особое звучание.

Однако, при всей полноте изучения данного понятия, мало внимания со стороны ученых - конституционалистов уделяется финансовому обеспечению социальных обязательств государства. Не смотря на то, что социальная составляющая деятельности российского государства должна основываться на  соответствующей государственной политике в области финансов.

 Социально-экономическая основа Российского государства охватывает взаимодействие двух важных составляющих: социальной и экономической. Финансовая политика как вид политики России призвана гарантировать выполнение социальных обязательств перед обществом, в первую очередь конституционных. Так, к обязательствам, связанным с обеспечением права на достойную жизнь, можно отнести установленные Конституцией Российской Федерации обязанности государства по финансированию медицинской помощи, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В бюджете Российской Федерации предусмотрено финансирование федеральных программ, таких как охрана и укрепление здоровья населения, поддержка материнства и детства, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию граждан. На примере здравоохранения России мы видим равнозначное развитие разноуровневых медицинских услуг для населения. Это областные, городские лечебные учреждения наряду с частными клиниками. В сфере образовательных услуг закреплено гарантированное право на получение общего среднего образования с учетом возрастающих требований к потенциалу России – молодежи.   Гарантируются общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях.

В Конституции Российской Федерации одним из приоритетов выделена поддержка социально незащищенных слоев населения в виде социального обеспечения по возрасту, пособий в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом России. Реализуются данные обязательства через систему государственных пенсий и социальных пособий. Конкретизируются их содержание, способы исполнения, гарантии в бюджетном законодательстве.

Однако на практике возникают проблемы и появляются вопросы при определении источников и размеров социальных выплат.  Фиксируются факты принятия законов и правовых актов без определения достаточных источников финансирования их реализации. Сложившаяся ситуация в области выполнения социальных обязательств не устраивает ни центр, ни регионы, ни муниципальные образования. Не устраивает эта ситуация и большинство граждан, которые не могут получить нужной им бюджетной услуги ни в здравоохранении, ни в образовании. Таким образом, назначение социального государства недостаточно сводить только к перечислению обязательств государства в социальной сфере. Оно должно быть дополнено и подкреплено финансовыми гарантиями со стороны государства в данной сфере отношений.  Сложности в их закреплении обусловлены рядом проблем в действующем законодательстве. Остановимся на некоторых из них. 

 Вопросы социальной защиты и обеспечения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно в обеспечении финансовыми ресурсами совместной компетенции заинтересованы как федеральные, так и региональные власти. Российская Федерация путем правового регулирования принимает участие практически во всех отраслях жизнедеятельности общества и государства, находящихся в сфере совместной компетенции.  Большей частью это касается социальной сферы, в которой федерация обладает правом законодательствовать и соответственно правом детализировать конституционные положения. Федеральный закон «Об общих принципах организации органов законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации» предусматривает, что в рамках совместных полномочий в сфере совместной компетенции выделяются два вида правового регулирования: их рамочное регулирование федеральным законодателем и детальное регулирование законодательством субъектов. Такой же подход законодателя сохранен и в отраслевом законодательстве.

Важное место в данной сфере отношений занимает Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (в ред. ФЗ от 25 декабря 2009 г.) [5]. В соответствии со ст. 4 Закона к полномочиям федеральных властей отнесены вопросы установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи; разработка и реализация федеральных программ в данной сфере отношений; установление видов государственной социальной помощи. При этом ст. 4.1 устанавливает круг вопросов, финансируемых за счет федеральных субвенций. Соответственно по названным вопросам федеральные органы власти обладают всей полнотой власти. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено определение размеров, условий и порядка социальных выплат малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным данным Федеральным законом, а также разработка и реализация государственных региональных программ оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.  По данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают детализирующие законы и иные нормативные акты. В рамках данного закона речь идет о выполнении государством мер социальной поддержки незащищенных слоев населения. В этих рамках федеральные органы власти взяли на себя повышенные финансовые обязательства, оставив субъектам Российской Федерации право детализировать федеральное законодательство в отношении определенных категорий граждан.

Что касается других аспектов социальной жизни законодательство придерживается несколько иных подходов.
Так, в сфере здравоохранения действует свое отраслевое законодательство.  Вопросы разграничения полномочий в данной сфере регламентируют Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 г. (с послед. изм.) [6] .

Так, в соответствии со ст. 5 Основ к важнейшим полномочиям федеральных властей относится «установление основ государственной политики в области охраны здоровья граждан, разработка и реализация федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан, установление стандартов медицинской помощи и контроль за их соблюдением; разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования; установление тарифа страховых взносов на обязательное медицинское страхование граждан Российской Федерации».

В свою очередь органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право устанавливать региональные стандарты медицинской помощи на уровне не ниже федеральных стандартов медицинской помощи, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, и осуществлять контроль за их соблюдением.

Таким образом, на субъекты Российской Федерации возложен значительный перечень финансовых обязательств, финансируемых за счет их бюджетных средств. При этом оговорено, что уровень финансирования социальных обязательств не может быть ниже базового, федерального.

Такая ситуация обусловлена тем, что законодатель по этим вопросам предусмотрел финансовые механизмы обеспечения данных услуг. Социальные обязательства финансируется с использованием долевого финансирования: из бюджетов субъектов Российской Федерации и при помощи субвенций из федерального бюджета. Федеральные органы власти при выделении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации практически самостоятельно определяют – где заканчивается финансирование из регионального бюджета и где начинаются финансирование Федерации. Особенно ярко наблюдается формальная централизация бюджетных полномочий при финансировании социальной сферы.

Это касается и другого уровня реализации социальных обязательств, а именно на уровне главных распорядителей бюджетных средств. Несмотря на требования Бюджетного Кодекса Российской Федерации, рядом финансовых органов, обеспечивающих местные бюджеты, по – прежнему, главные распорядители не выделены как самостоятельные участники бюджетного процесса, с соответствующей передачей им их функций и полномочий, как того требует статья 158 Бюджетного Кодекса и их роль сведена на нет [7]. Это еще одна проблема реализации полномочий на низовом уровне.

Таким образом, полномочия в социальной сфере по нормативному регулированию одновременно предоставлены и Федерации, и ее субъектам, а полномочия по финансовому обеспечению могут быть разграничены по принципу: каждый бюджет финансирует те социальные трансферты, которые установлены его законодательством. В других случаях возможно разграничение по функциональному признаку: все полномочия в области высшего образования закрепляются за федеральным уровнем власти, а в области среднего – за региональным» [8]. Признавая политический аспект бюджетных отношений, считаем, что выработка критериев разграничения финансов между различными уровнями государственной власти является необходимым условием построения стабильного и правового государства.

На этапе реализации социальных обязательств используется многоуровневый механизм их финансового обеспечения. По причинам долевого финансирования социальной сферы и разноуровневого правового регулирования различных социальных категорий складывается практика «остаточного расходования средств». При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут финансировать социальные услуги на надлежащем уровне.

Здесь возникают уже проблемы при определении размера финансирования и объема социальных услуг.
Например, финансовым стержнем программы регионального здравоохранения остается, как и прежде, гарантированные койко – дни и пациенто – посещения [9]. А это всегда приводит к использованию принципа «остаточного финансирования», финансирования по необходимости, а не по принципу должного или избыточного финансирования. Это наблюдается и в других  областях.

Ученые предлагают различные способы определения объемов финансирования отраслей социальной сферы. Так, В. И. Волков полагает целесообразным использовать при этом «финансирование по факту» исходя из сложившихся в прошлом объема затрат, и финансирование по заранее установленным стандартам (в виде минимальных стандартов или в виде процентных отчислений из соответствующих бюджетов) [10] . Однако данные методы в настоящее время среди правоведов и экономистов считаются неэффективными и устаревшими.
    На сегодняшний момент выдвинуто и реализуется на практике новое направление, предлагаемое Министерством Финансов Российской Федерации, в основу которого положены принципы современного технического регулирования, а также основные постулаты философии глобального менеджмента качества.

 В соответствии с данной концепцией существует три уровня управления финансами: на первом находятся обязательные для исполнения минимальные требования, на втором – рекомендуемые требования и стандарты управления региональными финансами, поддерживаемые со – финансированием из федерального бюджета. Третий уровень – добровольно принимаемые и выполняемые стандарты управления региональными финансами.   Речь, по всей видимости, идет о повышении объема и качества бюджетных услуг. Приоритетом государства должен стать отказ от системного финансирования и переход к принципу оплаты в соответствии с получаемым обществом результатом [11]. Поэтому сегодня ключевым аспектом в развитии отечественной системы государственных и муниципальных финансов является переход к бюджетированию, ориентированному на результат, что предполагает систему приоритетов в распределении бюджетных средств: финансирование направляется не на обеспечение деятельности бюджетных учреждений, а непосредственно на предоставление конкретных бюджетных услуг [12]. Это повышает планку по объему и качеству оказываемых социальных услуг со стороны государства. В послании Президента Российской Федерации, Д.А. Медведева, Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года и в поручениях по реализации данного послания было предложено увеличить доли бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации в целях повышения роли субъектов и муниципальных образований в решении ключевых социально – экономических задач. 

В этом смысле введение системы бюджетирования, ориентированного на результат, станет основой для работы всей системы государственных органов на благо общества. Такое бюджетирование подразумевает, в свою очередь, реформирование бюджетного процесса, заключающееся в поэтапной замене затратного метода планирования и исполнения бюджета более прогрессивным методом, при котором планирование выделения и расходования бюджетных средств изначально обосновывается социально – экономическими результатами предоставления бюджетных услуг [13].

    Исходя из вышеизложенного, необходимо заметить, что реформирование финансовых основ социальной сферы затронет все население страны, практически все слои общества. Поэтому требуется ответственный и системный подход к решению данных проблем. Увеличение роли бюджетов субъектов Российской Федерации в финансировании социальных проблем должно быть сопряжено с реформированием отношений между органами государственной власти разного уровня в социальной сфере. Необходимо привести в порядок систему законодательства по данному вопросу в соответствии с финансовыми возможностями субъектов Российской Федерации, установить объективные критерии разграничения уровней правового регулирования социальных вопросов, обеспечить равный доступ населения к бюджетным услугам. 

Литература:

1. Чиркин В. Е. Конституционное право России. – М.: Юристъ, 2003.  С. 88
2. Козлова Е. И, Кутафин О. Е. Конституционное право: учеб. пособие. – М.: Проспект, 2009.С.159
3. Мазаев В. Д. Конституционная модель российской экономической системы: образ и реальное наполнение // Журн. рос. права. С. 52–61.
4. Скуратов Ю. И. Социальное государство как институт гражданского общества и конституционного права // Рос. юрид. журн. 2008. № 12. С. 24–35.
5. СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
6. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.
7. Региональные финансы/ под ред. Бескровного П.В., Дорждеева А.В., Завьялова Д.Ю.. - М.: Финансы, 2008. С. 134.
 8. Улюкаев А. В. Проблемы государственной бюджетной политики: науч.-практ. пособие. – М.: Дело, 2004. С.148.
9. Шор Д.М.  Бюджетные услуги как основа формирования расходных обязательств// Сборник докладов второй региональной научно – практической конференции.
10. Волков В. И. Роль областного и местных бюджетов в финансировании социальной сферы. -  М., 1997. С. 25.
11. Левинсон С.Б.  Формирование финансовых ресурсов местного самоуправления и совершенствование межбюджетного регулирования// Сборник докладов второй региональной научно – практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами». 23 – 24 октября 2008. С. 161.
12. Шор Д.М.  Бюджетные услуги как основа формирования расходных обязательств// Сборник докладов второй региональной научно – практической конференции.
13. Региональные финансы/ под ред. Бескровного П.В., Дорждеева А.В., Завьялова Д.Ю.. - М.: Финансы, 2008. С. 181.

Вернуться: Назад

Назад   |    Версия для печати   |   Обсудить (Комментировать)

 
Комментарии:
 
Комментариев нет...
 
 
 
ulrichsweb TM) -- The Global Source for Periodicals

Поздравления
С Днем
Рождения

Открыть
подробнее

 
 
 
     
 
© 2010-2015. Все права защищены. Общественные науки и современная Россия. ВАК журнал
ООО «Наука и образование» – научный журнал «Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки».
Вак журнал, Журнал для аспирантов докторов кандидатов, ваковский журнал
О журнале | Контакты редакции | Сотрудничество
Создание сайтов
KubanTrend.ru
Разработка сайтовСоздание сайтов
 
Рейтинг, товары и услуги, объявления
 
     
Условия лицензионного соглашения: